Las debilidades de un mecanismo en discusión a nivel internacional (*)
Por Gerardo Honty
El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) ha sido promovido como un mecanismo útil para reducir emisiones de gases de efecto invernadero y transferir recursos a los países en vías de desarrollo. La experiencia desarrollada hasta ahora muestra que el alcance de este mecanismo está lejos de cumplir con las expectativas creadas en torno a su creación y confirma algunos de los temores existentes sobre su eficacia. Durante todo este año, la Convención de Cambio Climático de Naciones Unidas estará discutiendo este tema en el marco de sus definiciones “pos-Kioto” que se tomarán en diciembre. Desde esta contratapa del Suple estaremos siguiendo este debate.
Muchas son las debilidades mostradas en la corta vida del MDL. En este número del Suple Energía queremos concentrarnos en una de las preguntas principales: ¿Realmente reduce emisiones el MDL? Y como estudio de caso tomaremos uno muy cercano: Botnia
El problema de la adicionalidad
El Protocolo de Kioto establece unos límites específicos de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para los países industrializados (los llamados Anexo 1 por encontrarse listados en ese apartado de la Convención). Para ayudarlos a cumplir con estos compromisos del Protocolo establece algunos Mecanismos de Flexibilización, entre ellos el MDL, que permite a estos países “comprar” reducciones realizadas en terceros países, en el entendido de que la atmósfera es una sola y es indiferente el sitio del planeta en el que la reducción se realiza. El fundamento del MDL es el principio de equivalencia entre reducciones realizadas en los países No-Anexo 1 y permisos de “sobre-emisiones” en los países del Anexo 1 de la Convención. Es decir, las reducciones logradas en los países en vías de desarrollo (no Anexo 1) permiten una emisión equivalente de GEI en los países desarrollados (Anexo 1) por encima de los límites acordados en el Protocolo de Kioto. La existencia de proyectos que no reduzcan efectivamente emisiones de GEI resultará en emisiones globales por encima de lo esperado con las conocidas consecuencias derivadas del cambio climático.
Para evitar esta situación, a los proyectos MDL se les exige cumplir con la condición de “adicionalidad”, es decir, deben asegurar que en un escenario “normal” o “tendencial” habría una cierta cantidad de emisiones de GEI que el proyecto propuesto va a evitar. Esto conduce a uno de los mayores problemas que enfrentan los proyectos de MDL: la elaboración de la llamada “línea de base” que estime como será el futuro. Se trata de describir cual es la trayectoria esperada de emisiones “en ausencia del proyecto”, para luego estimar las emisiones que serán reducidas por el proyecto.
El caso BOTNIA
Esta condición de adicionalidad es muy débil en varios de los proyectos actualmente en ejecución en el mundo. En este artículo analizaremos brevemente un caso en particular –el de la planta de generación de electricidad de la fábrica de celulosa Botnia- para ilustrar una de las dificultades con la que se topa el MDL en su intento de evitar emisiones globales, y que los nuevos acuerdos pos-Kioto pretenden evitar.
Lo que iría a ocurrir, no ocurrirá
En el caso del proyecto MDL de Botnia (FBBP: Fray Bentos Biomass Power Generation), la suposición para la elaboración de la línea de base fue que todas las nuevas incorporaciones para generar electricidad en Uruguay serían en base a combustibles fósiles (ver Documento de Diseño de Proyecto en www.unfccc.int). Con base en este diagnóstico, los formuladores del proyecto calcularon las emisiones del sector eléctrico del Uruguay considerando que todas las nuevas usinas eléctricas hasta el año 2027 serían en base a termoeléctricas en base a hidrocarburos. Sin embargo, a poco de haber sido aprobado este proyecto, el Ministerio de Industria, Energía y Minería del Uruguay presentó su plan de incorporación de 500 MW a partir de fuentes renovables: eólica, mini-hidráulicas y biomasas para el año 2015.
Estos futuros 500 MW a instalarse representan un 25% de la capacidad instalada en el país y es equivalente a todas las centrales térmicas actualmente operativas. Por lo tanto es dudoso que el proyecto aprobado a Botnia vaya a reducir efectivamente todas emisiones previstas, pues en un escenario “en ausencia del proyecto” la generación no hubiera tenido la carga fósil que la línea de base estimó. La diferencia entre las emisiones que se previeron reducir y las reducidas efectivamente, dependerá de la premura con que entren en operación las nuevas plantas de fuentes renovables (a la fecha ya hay más 60 MW de esos nuevos proyectos instalados). Si finalmente resultara -como parece que resultará- que el proyecto FBBP reduce menos emisiones que lo previsto, se estaría permitiendo una emisión “extra” en los países del Anexo 1 suponiendo que hay una reducción equivalente en Uruguay (no anexo 1) que por lo visto anteriormente, no ocurrirá.
Lo que nunca ocurriría, hubiera ocurrido
El otro gran equívoco en la línea de base del proyecto MDL de la empresa Botnia es suponer que “en ausencia del proyecto” -es decir, si no se contara con la financiación suplementaria que otorgará la venta de certificados de carbono a través del MDL- la planta a instalarse hubiera tenido una caldera “convencional” menos eficiente. De acuerdo a la información suministrada en el documento del proyecto, la instalación de una caldera convencional no le hubiera permitido a la empresa disponer de un excedente para comercializar a través de la red eléctrica. La decisión de instalar una caldera de mayor eficiencia (no convencional) tiene unos costos o barreras adicionales que el MDL debe compensar.
Según la empresa, la nueva caldera es una tecnología de última generación que no está disponible en Uruguay, lo cual supone una barrera tecnológica que justifica la adicionalidad del proyecto. Este tipo de justificación sería aceptable en el caso de una empresa local, de limitado poder económico y escaso acceso a tecnología. Pero es bastante poco probable en el caso de una empresa como Botnia, que factura 1600 millones de euros al año y está presente en varios países del mundo (http://www.botnia.com/es/).
Por otra parte, la selección de esta tecnología le proporciona a la empresa un beneficio neto que por sí solo justifica la inversión. El documento de evaluación del proyecto presentado en su oportunidad por ONGs uruguayas señala: “Analizando los datos de la evaluación económica y financiera del proyecto propuesto, la diferencia entre aplicar la nueva tecnología y la “convencional” representa un beneficio neto para la empresa de aproximadamente 15 millones de dólares sin incluir los ingresos por la venta de los certificados de carbono. Es decir, de no aplicarse la moderna y eficiente tecnología que propone el proyecto FBBP, el inversor dejaría de percibir este importante beneficio, razón por la que no parece sensato suponer que esta planta hubiera sido planificada de otra manera” (www.uruguayambiental.com).
Estos datos evidencian que la opción tecnológica adoptada por Botnia para su planta de generación de electricidad, es la que hubiera ocurrido de todos modos y no representa ninguna reducción de emisiones adicional a la que se hubiera dado en ausencia del proyecto.
El mejor de los casos
Vale la pena aclarar que todo el proceso de aprobación de este proyecto ha pasado por todos los procedimientos requeridos por Naciones Unidas y un régimen de aprobación nacional que es uno de los más rigurosos en el mundo en desarrollo (ver “Requisitos para la presentación nacional de un proyecto MDL a la DINAMA” en www.cambioclimatico.gub.uy). Es decir que, es muy probable que este proyecto analizado, no logre finalmente cumplir con la condición de reducir efectivamente emisiones de GEI con relación al escenario de referencia, aunque haya pasado por todos los procedimientos previstos tanto a nivel nacional como internacional.
Es por este tipo de problemas que el futuro del MDL es aún imprevisible y forma parte principal de las negociaciones que culminarán en diciembre de este año en la 15ª Conferencia de las Partes de la Convención de Cambio Climático en Copehague.
(*) publicado en: Suple Energia – La Diaria – Viernes 27 de marzo 2009
