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El sector forestal aparece como el paradigma del modelo de desarrollo económico al que se afilian los equipos económicos de los tres gobiernos que se sucedieron desde el restablecimiento de la democracia en 1985. Se ha logrado una afluencia importante del capital transnacional hacia un sector tradicional basado en la explotación de los recursos naturales, que se estima generará empleo y dinamismo económico. La producción está dirigida a la exportación, y en consonancia con las orientaciones y créditos de los organismos multilaterales de crédito.

Los sucesivos gobiernos han mantenido la vigencia del marco legal promocional de las plantaciones forestales -Ley 15939, de diciembre de 1987-, perfeccionando y ampliando el conjunto de instrumentos originales de la Ley con sucesivas disposiciones complementarias. Las principales agencias involucradas directamente con el sector forestal son dos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca -la Dirección Forestal y la Dirección de Recursos Naturales-, el Banco de la República y el Banco de Seguros del Estado. Las dos primeras gestionan la política promocional del Estado, y los dos bancos concentran los créditos y los seguros que realizan las empresas con este destino. El Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) ha llevado a cabo un programa de investigación forestal con sede en Tacuarembó, centro norte del país, coincidiendo con una de las regiones forestales más importantes.

Se definieron en la Ley "regiones de prioridad forestal", de acuerdo a criterios agronómicos que consideraban los diferentes tipos de suelos (mapa 1).

Los incentivos fiscales se canalizan a plantaciones ubicadas en estos suelos de prioridad forestal, y sobre las cuales se ha realizado y gestionado un proyecto ante la Dirección Forestal (Recuadro 2). La superficie definida por estas regiones alcanza los 3,3 millones de hectáreas, representando un 20% del territorio .

El total de los beneficios fiscales -incluye subsidios y diversas exoneraciones fiscales- recibidos por hectárea forestada, hasta el año 1997 fue estimado en US$ 350 -sin incluir otros beneficios que alcanzaron solo ciertas empresas por concepto de canje de deuda externa por inversiones directas-, lo que expandido al área existente en ese momento alcanzaba un monto del orden de los 105 millones de dólares por este concepto. Es de destacar la absoluta novedad que constituyó está política promocional en relación al conjunto de las políticas dirigidas al sector agropecuario nacional, cuando fue establecida (1987), en relación a un discurso predominante de política económica que colocaba a la lógica del mercado en el centro de su argumento.En otro plano, es de señalar la existencia de la identidad de enfoques y motivaciones y la total ausencia de planteos críticos, entre la tecnoburocracia estatal, los sectores políticos gubernamentales, y los empresarios forestales. En particular, lo que se ha denominado "la comunidad epistémica" ha continuado fuertemente cohesionada y funcional a los intereses más concentrados del sector forestal. La Dirección Forestal aparece como una secretaría de los intereses empresariales, sin ninguna capacidad de autonomía para generar una visión social referida a los intereses del país.La presencia de los organismos multilaterales fue esencial en la evolución del sector forestal uruguayo. Las bases de la política vigente y de la formación profesional forestal en Uruguay ya se pueden rastrear en 1951, en una misión conjunta FAO/BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, luego Banco Mundial), que son complementadas con las recomendaciones de otra posterior, en 1953. Éstas constituirán la base de la primera legislación forestal del país de 1968, y de la ley vigente desarrollada a fines de 1987 .

El aporte más global se estableció con las actividades de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA), que en 1986, atendiendo a una solicitud del Gobierno Uruguayo efectuó un "Estudio del plan maestro para el establecimiento de plantaciones de árboles y utilización de la madera plantada" (1987), y continuó posteriormente con una misión de asistencia técnica. El trabajo incluía un plan nacional de forestación que preveía plantar 420.000 hectáreas de eucalyptus y pinos en 30 años.

El Banco Mundial inicialmente llevó a cabo la identificación y preparación del proyecto forestal de Uruguay -año 1988- , que significaba una inversión total por 46,5 millones de dólares, y proporcionó un financiamiento por 27 millones, que se sumó a la contrapartida del Gobierno y del Banco de la República, y estableció las bases originales para el inicio de la actividad con las características actuales. El proyecto estaba orientado a la plantación de eucalyptus para la producción de celulosa con destino al mercado internacional.

El aporte de estas agencias integraba y auspiciaba la tendencia del mercado mundial de maderas y celulosa, que comenzaba a reconocer un rol creciente a las fibras cortas provenientes de latifoliadas, para la producción de celulosa y papel de calidad, tal como el demandado por las computadoras, y para las cuales algunas especies de eucalyptus eran particularmente apropiados. En coincidencia, ya se plantea en esa época un redespliegue de la industria de la celulosa hacia el sur, buscando complementar sus abastecimientos de materias primas y nuevos ambientes industriales con menores costos de oportunidad que los vigentes en el Hemisferio Norte, hasta el momento localización central de la industria. En el seno de estas grandes corrientes, que van definiendo una nueva geopolítica forestal a escala planetaria, se inscribe plenamente el surgimiento del sector forestal uruguayo .

Posteriormente, el Banco de la República se involucró en dos nuevos proyectos. En el primero, el "Programa para los Recursos Naturales y el Desarrollo del Riego" (PRENADER), en ejecución desde inicios de los noventa, el objetivo central fue la producción de obras de riego, mientras otros componentes menores financian actividades de investigación en nuevas tecnologías y en recursos naturales en el INIA y otros institutos de investigación, y también se incluye un componente para el financiamiento de estudios y consultorías de apoyo a la Dirección Forestal. En 1998 se inició un proyecto con apoyo del PRENADER para realizar estudios del ciclo hídrico en cuencas pequeñas, de acuerdo a las recomendaciones que consultores efectuaron a la Dirección Forestal.

En 1997 se aprobó un nuevo proyecto "Transporte de productos forestales", por un monto de US$ 152 millones, de los cuales el Banco Mundial financió la mitad, y el Gobierno uruguayo la otra mitad. Incluye componentes para refaccionar rutas en una extensión de 500 km -aunque la red afectada por el transporte forestal alcanza a los 3500 km-, caminos departamentales, el reacondicionamiento del ferrocarril para ser utilizado en el transporte de los productos forestales, e inversiones en los puertos.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) también aprobó en ese año el "Programa de mejoramiento de Corredores de Integración y de la Red Primaria Nacional", por un monto de US$ 176 millones, de los cuales 120 son financiados por el BID. Uno de sus componentes está destinado al mejoramiento de los puentes, para que soporten los nuevos volúmenes de carga que se avizoran. Aunque el programa no lo menciona expresamente, algunos de los "Corredores de Integración" coinciden con las principales rutas por donde circula la producción forestal, y ha sido la misma uno de los factores básicos en su deterioro, o en otros casos constituye la demanda más inmediata para tales inversiones.

Otros proyectos más pequeños de éstas dos agencias multilaterales han financiado inversiones estrechamente vinculadas al sector forestal, aunque son compartidas con otras actividades económicas; la Administración Nacional de Puertos ha realizado inversiones con apoyo del Banco Mundial, la Comisión Administradora del Río Uruguay ha recibido apoyo del BID para mejorar la navegación, el Fondo Nacional de Preinversión (FONADEP) que opera con fondos del BID apoyó la identificación y preparación de proyectos.

Sin embargo, después de 11 años de ejecución del Programa Forestal y de numerosos llamados de atención por investigadores independientes y organizaciones universitarias y no gubernamentales, ni el Banco ni el Gobierno han alentado un estudio significativo sobre los impactos globales de la forestación en los recursos naturales del país, y de los posibles impactos cruzados de unos proyectos sobre otras actividades que son de interés público y de los bancos multilaterales: abastecimiento de energía hidroeléctrica, abastecimiento de agua potable a centros urbanos, desarrollo del cultivo de arroz irrigado, impactos sobre la ganadería y otras actividades agrícolas por el incremento del precio de la tierra, utilización antieconómica de infraestructuras viales y portuarias, riesgos de grandes incendios, entre otros.

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