El papel del Sur. 
Plantaciones forestales en la estrategia papelera internacional
Ricardo Carrere y Larry Lohmann

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Capítulo 9

Uruguay: "bosques" en la pradera

El Uruguay se caracteriza por la predominancia de ecosistemas de pradera. Más del 90% del territorio está constituido por pasturas, lo que determinó, que, a su arribo, los conquistadores españoles decidieron introducir ganado vacuno, que se reprodujo explosivamente en las fértiles llanuras del país.

Es decir, que por lo menos a la llegada de los españoles, la mayor parte de los bosques nativos se ubicaban bordeando los numerosos cursos de agua que caracterizan el paisaje, pero sin extenderse a las praderas circundantes. Tal situación no se ha modificado sustancialmente, aunque los bosques se han reducido en extensión y empobrecido en especies e incluso han desaparecido en algunas áreas puntuales. En la actualidad los mismos cubren el 3% del territorio nacional (unas 600.000 hectáreas) y se estima que antiguamente tal porcentaje pudo haber oscilado en torno a un 6%.

De la plantación de árboles a las plantaciones industriales

En la actualidad el país está embarcado en una intensa actividad forestal, basada en la plantación de grandes masas de eucaliptos y en menor medida de pinos. Estas masas de árboles se están implantando sobre ecosistemas de pradera, por lo que resulta claro que no se está reforestando, ya que no sólo se trata de especies exóticas, sino que además se implantan, en su mayor parte, en sitios donde nunca existieron bosques. Por el contrario, desde el punto de vista ecosistémico, se trata de un desastre ambiental similar a la internacionalmente denunciada deforestación de bosques tropicales para ser sustituidos por pasturas. Aquí se trata del mismo fenómeno pero a la inversa: se destruye la pradera para ser sustituida por plantaciones de árboles.

La plantación de árboles comienza con la llegada de los primeros colonos españoles, que traen consigo semillas o estacas de pinos, olivos, álamos, robles y muchas otras especies, que plantan fundamentalmente para ornamentación. Posteriormente se inicia la introducción de semillas de árboles de las regiones más distantes del planeta, entre las que se destacan las del género Eucalyptus (1853) y el pino marítimo (Pinus pinaster) en 1890, que darán lugar a numerosas plantaciones en el presente siglo.

El modelo inicial de plantación puede denominarse como "sistemas agroforestales espontáneos". En general consistió en la implantación de pequeñas masas de eucaliptos en las estancias ganaderas, con el objetivo central de proporcionar abrigo y sombra al ganado, base de la economía del país. Dado que el objetivo central no era el de la producción de madera, esto implicó que no fueran sometidas a técnicas intensivas de manejo. En general, las plantaciones consistían en mezclas de varias especies de eucaliptos (Eucalyptus globulus, E. tereticornis, E. camaldulensis, E. saligna, E. robusta, E. diversicolor, E. cinerea, etc.). No se hacía una preparación del terreno (los árboles se plantaban simplemente en pozos) y no se aplicaban fertilizantes, aunque se hacía un uso limitado de algunos productos químicos para el combate de las hormigas cortadoras durante los primeros dos años de la plantación.

Estas plantaciones no tenían impactos negativos significativos. La escasa superficie cubierta por cada una de estas plantaciones diluía el posible impacto sobre el agua, la fauna y la flora. Por otro lado, las principales especies utilizadas no resultaron ser invasoras de otros ecosistemas y el uso de varias especies protegía a la plantación del desarrollo de enfermedades y plagas. Sólo el Eucalyptus globulus (la especie más plantada en masas puras) llegó a tener problemas fitosanitarios, con fuertes ataques de un insecto (Gonipterus gibberus). Como las plantaciones se realizaban sin previa preparación del suelo y como no se explotaban, el impacto sobre los suelos era mínimo, al no producirse pérdidas o exportación de nutrientes. Al llegar la plantación a su madurez, se lograba un equilibrio en el ciclo de los nutrientes. El muy reducido uso de agroquímicos implicaban la inexistencia de contaminación hídrica.

Este modelo de plantación generó confianza hacia los eucaliptos, que hasta son considerados por muchos uruguayos como especies autóctonas del país. Al mismo tiempo, generó experiencia en técnicas de producción de plantas, plantación y manejo de plantaciones, así como sobre la identificación de las especies de mejor crecimiento en los distintos suelos y regiones del país.

Simultáneamente al desarrollo del tipo de plantaciones reseñadas arriba, tuvo lugar otro emprendimiento de distinto carácter: la plantación para la estabilización de dunas de arena que marginaban las playas del sur del país. Estas plantaciones, copiadas de las realizadas en los arenales del sudoeste de Francia (en la región de Les Landes), se basaron en la concepción predominante en la época de "dominar a la naturaleza". Si bien la experiencia resultó en la casi eliminación de los ecosistemas originales, tuvo como contrapartida el desarrollo de una industria turística (basada tanto en el turismo interno como en el externo), de gran significación económica. Al igual que en el caso del eucalipto, el pino se "naturalizó" en la mente de los uruguayos y por ende su plantación tiende a no generar resistencias a nivel de la ciudadanía en general.

Los dos modelos reseñados comienzan a cambiar, acompañando a la crisis que se instala en Uruguay a fines de la década de 1950, que lo obliga a sustituir maderas importadas por maderas producidas internamente. Se descubre entonces la existencia de una oferta abundante de maderas provenientes de las plantaciones (y regeneración espontánea) de pinos. Al mismo tiempo, los compradores también comienzan a adquirir madera de las plantaciones de eucaliptos de las estancias. Cuando se produce la suba de los precios del petróleo en la década de 1970, el sector industrial descubre en el eucalipto una fuente inicialmente abundante y mucho más económica de energía (madera gasificada). Las plantaciones se incrementaron, apoyadas por la ley forestal de 1968 que, a través de exoneraciones impositivas, promovía la plantación de especies aptas para la industria de la madera. Sin embargo, sólo cuando la dictadura militar de 1975-1984 amplió sustancialmente estas exoneraciones, fue cuando finalmente se plantaron, entre 1975 y 1979, grandes extensiones de eucaliptos (principalmente con destino energético) y pinos. En 1979 se derogó dicha disposición y el impulso plantador prácticamente desapareció.

Finalmente, a fines de la década de los 80, el país llega al modelo exportador, para el cual "el manejo forestal no difiere conceptualmente mucho del manejo de cualquier empresa o fábrica" (Pou 1992). Se trata de obtener un producto exportable a precios competitivos, para lo cual se apela al paquete tecnológico de la Revolución Verde: preparación intensiva del suelo, monocultivos a gran escala de especies de rápido crecimiento, fertilización, aplicación de herbicidas y pesticidas, cosecha mecanizada. El producto exportable consistiría inicialmente en troncos de eucalipto para celulosa, apuntando a la exportación posterior de pulpa de papel, una vez que se hubiera logrado una "masa crítica" de plantaciones, que hicieran factible la puesta en funcionamiento de una planta de celulosa.

Las condiciones internas favorables al modelo industrial

El hecho de que Uruguay, naturalmente desprovisto de una base de recursos forestales industrializables haya llegado a ser un exportador de madera hacia países tan distantes y tradicionalmente forestales como los países escandinavos, resulta casi increíble. Para que ello fuese posible, se tuvieron que dar una serie de condiciones extraordinarias, tanto internas como externas:

El punto de partida de las plantaciones de árboles exóticos puede hallarse en lo que hemos denominado "dependencia cultural". Uruguay, país de inmigrantes, ha intentado siempre mirarse en el espejo de Europa y esta visión se refleja también en lo forestal. En vez de destacar que el país se caracteriza por sus magníficas praderas, muchos uruguayos han enfatizado la escasez de bosques como un elemento negativo. Por ejemplo, uno de los primeros libros sobre el tema forestal editados en el país (López & Cussac 1943), señala "la insuficiencia forestal en el Uruguay" y destaca que Uruguay es "en mucho el país más pobre de América en bosques", lo que "trae aparejado serios inconvenientes de orden económico, climático y edáfico". Esa visión, compartida por la mayoría de los técnicos y público en general, ayuda a explicar el apoyo que ha recibido históricamente la plantación de árboles en el país.

Otra condición interna relevante ha sido el estancamiento del agro uruguayo, originado en gran medida por la permanente caída en los precios internacionales de sus productos tradicionales: carne, cuero lana y cereales. En ese contexto, la producción forestal es vislumbrada como un elemento dinamizador para salir de dicho estancamiento. En un plano aún más general, el país se ve crecientemente impulsado a incrementar sus exportaciones para el pago de una cuantiosa deuda externa. El mercado internacional de madera para pulpa es visto como insaciable y promete entonces generar las divisas necesarias.

Al mismo tiempo, Uruguay reúne un conjunto de condiciones que lo vuelven propicio para la inversión forestal, en particular para las grandes empresas transnacionales. Por un lado, la tierra es barata, fértil y relativamente plana, lo cual favorece la mecanización de las operaciones forestales. Los títulos de propiedad están claramente definidos y aceptados socialmente. A eso se suma que las condiciones climáticas y edáficas permiten el crecimiento rápido de las especies requeridas por la industria del papel.

En las poco pobladas áreas donde el gobierno promueve las plantaciones, dedicadas a la ganadería extensiva, la oposición es mínima. En efecto, la falta de oportunidades de trabajo despierta expectativas de que las plantaciones van a generar nuevos puestos de trabajo. El desempleo rural ayuda a mantener el nivel de salarios por debajo de los US$2 por hora (la propia Dirección Forestal, en folletos destinados a atraer a inversores extranjeros, afirma falsamente que es "una de las [remuneraciones horarias] más bajas del mundo" Uruguay MGAP 1995).

Además, el país ha acumulado suficiente experiencia técnica en materia de manejo forestal y ya existe una infraestructura básica como para poder extraer y exportar la producción forestal, pese a que se requerirán cuantiosas inversiones adicionales para los enormes volúmenes previstos. De acuerdo con estimaciones oficiales, hacia el año 2001 se exportarán 2,8 millones de toneladas de madera rolliza y 6 millones de toneladas en el 2004 (Buxedas 1995). Esto implica que un camión cargado con 30 toneladas de madera estará arribando al puerto cada 15 minutos a lo largo de todo el año o que se cargarán siete barcos con madera por mes (Pérez Arrarte 1994).

También se aprobó una nueva ley forestal (1987) para promover las plantaciones, que incluye subsidios, exoneraciones impositivas y créditos blandos. Esta nueva ley difiere muy poco de la anterior de 1968, con la diferencia de que ésta está financiada por un préstamo del Banco Mundial.

Por último, Uruguay resulta atractivo para los inversionistas extranjeros, puesto que es muy poco probable que se los pueda acusar de destruir bosques nativos, no sólo porque dichos bosques ocupan una superficie relativamente pequeña del territorio, sino además porque están explícitamente protegidos por ley.

Las condiciones externas

Para hacer uso de las largamente existentes condiciones internas, los inversores también requirieron de estímulos externos.

La FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura) ha sido una fuente fundamental para tales estímulos. En 1951, una misión conjunta FAO/BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, más conocido como Banco Mundial), hace una serie de recomendaciones, que son reafirmadas por otra posterior (Rogers 1953) y ambas forman la base de las leyes forestales aprobadas en 1968 y 1987. La visión articulada entonces por la FAO sobre el desarrollo forestal uruguayo ha ejercido una notable influencia sobre los técnicos nacionales, que aún hoy repiten aseveraciones sin fundamento de la FAO sobre las supuestas funciones protectoras de los "bosques plantados", como por ejemplo de que "ayudarían a resolver . . .el problema extremadamente importante del abastecimiento de agua" (Hutton & Winkelmann 1953)

Otros organismos internacionales como el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) y la OEA (Organización de Estados Americanos), también han contribuido de diversas formas a la implementación de este modelo, aunque básicamente en funciones de apoyo. En particular la OEA ha llevado a cabo una serie de estudios sobre una amplia gama de temas (estudios de mercado, producción, transporte, industrialización, etc.). Es interesante señalar que la OEA ha sido el único organismo que se ha planteado la interrogante sobre la sustentabilidad ambiental de este tipo de desarrollo forestal y señala la necesidad de realizar investigaciones y de mantener "una postura abierta y generalizada al tema por parte de los productores y de los técnicos" (OEA 1994).

Sin embargo, los principales agentes catalizadores para el desarrollo de las plantaciones industriales en Uruguay parecen haber sido la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) y el Banco Mundial. En el año 1986, llega a Uruguay un equipo de estudio de la JICA, que permanece en el país durante tres meses, trabajando conjuntamente con funcionarios del gobierno uruguayo. En base a dichos estudios, la JICA publica en marzo de 1987 el "Informe para el estudio del plan maestro para el establecimiento de plantaciones de árboles y utilización de la madera plantada en la República Oriental del Uruguay". En diciembre de ese mismo año, el gobierno promulga la nueva ley forestal, seguida al año siguiente por el plan nacional de forestación, basado explícitamente en el plan maestro elaborado por JICA. A partir de entonces, la JICA ha continuado participando en el área forestal uruguaya, tanto con personal permanente, como con nuevas misiones para el estudio de temas específicos, aunque las empresas japonesas aún no han hecho inversiones ni en plantaciones ni en industrias madereras.

Si bien la JICA reunió y analizó mucha información útil, su estudio se restringió fundamentalmente a analizar la viabilidad económica de las plantaciones industriales y la de una planta de pulpa. La coincidencia entre los intereses de los investigadores japoneses y de sus contrapartes (exclusivamente forestales) uruguayos, desde el inicio volvía inevitable que el estudio se enfocara exclusivamente sobre el tema de las plantaciones forestales, sin tomar en cuenta otras alternativas para el desarrollo rural. El hecho de que los estudios fueran percibidos como habiendo sido realizados por japoneses, parece haber servido al propósito de lograr una mayor credibilidad al modelo de plantaciones, tanto con respecto a inversionistas nacionales y el público uruguayo en general, como hacia inversores extranjeros y el Banco Mundial.

El trabajo de la JICA, que por cierto podría haber sido realizado enteramente por técnicos nacionales, ignora totalmente los posibles impactos socioeconómicos y ambientales de las plantaciones. Esta actitud irresponsable se ejemplifica en las afirmaciones de un experto de la JICA, Takahito Mikami, en una conferencia brindada en 1991, con el absurdo título de "Forestación: base de la construcción de una nación". En contradicción con toda la evidencia disponible, Mikami aseguró a la audiencia que las plantaciones traerían "muchas otras ventajas como regular el clima, proteger contra las inundaciones, conservar los recursos de agua, fertilizar tierras y mejorar el medio ambiente" (Mikami 1991).

En su Informe final para el Plan Maestro de 1987, los argumentos de la JICA son igualmente poco serios. Evaluando las funciones de la forestación la agencia afirma, sin pruebas ni explicaciones, que "las funciones públicas de los bosques son asegurar los recursos hidráulicos, prevención de erosión del suelo y desplazamiento de arena y protección del medio ambiente natural". En materia de agua la JICA afirma, nuevamente sin pruebas, que "se supone que la forestación mejora la capacidad de reserva de agua en 1.000 m3/ha", por lo que recomienda la forestación en la cuenca de uno de los principales ríos del país, donde ya existen tres grandes represas hidroeléctricas (JICA 1987). Parece por lo menos irresponsable que la JICA haya recomendado forestar dicha cuenca sin estudios previos, teniendo en cuenta el enorme consumo de agua que implican las plantaciones industriales con especies de rápido crecimiento y los impactos que por consiguiente pudieran tener sobre el agua requerida para abastecer a las turbinas hidroeléctricas.

Si JICA preparó las condiciones para el desarrollo de las plantaciones forestales, el Banco Mundial fue quien aportó los recursos para que este tipo de desarrollo pudiera tener lugar. En verdad, el financiamiento del Banco Mundial fue lo que hizo que la ley forestal de 1987 se convirtiera en una herramienta efectiva para el desarrollo de las plantaciones, que no había podido ser logrado por la ley de 1968 por falta de financiamiento. En 1989, el banco aprobó un préstamo de 65 millones de dólares para el Segundo Proyecto de Desarrollo Agrícola en Uruguay. Unos US$27 millones de dicho préstamo se orientaron hacia el área forestal, con el objetivo de establecer unas 100.000 hectáreas de eucaliptos para una planta de pulpa kraft de fibra corta para exportación y 60.000 hectáreas de pinos para abastecer un aserradero y una planta de pulpa químio-termo-mecánica, ambos también para exportación. Dicha "masa crítica" de plantaciones, a ser implantada en ocho años, también permitiría la continuación de la exportación de madera para pulpa y el abastecimiento interno de leña, redirigiendo este último hacia el aprovechamiento de residuos forestales. El Banco definió apoyar tres áreas para motivar a los potenciales forestadores: a) apoyar el desarrollo de la exportación de productos derivados de la madera; b) asistir en la pronta implementación de los incentivos financieros previstos por la ley forestal y c) proporcionar créditos para la plantación, cosecha y desarrollo de pequeñas industrias forestales (World Bank 1989).

La inyección de dinero por parte del Banco Mundial tuvo efectos inmediatos. Tanto los empresarios nacionales como extranjeros, comenzaron a invertir en el sector, pero fueron estos últimos los que aportaron mayor credibilidad a este tipo de emprendimiento. De acuerdo con información de la Dirección Forestal, la forestación realizada por el sector privado en el período 1989-92 multiplicó por ocho las forestaciones anuales promedio del período 1979-1988 (Uruguay. MGAP 1994) y la plantación anual ha continuado creciendo a un ritmo sostenido (ver Cuadro 9.1).

Entre ellas, la más destacada ha sido la compañía Forestal Oriental S.A., el 60% de cuyas acciones son propiedad de la Royal Dutch Shell y el 40% de Kymmene Corporation (que se fusionó con United Paper Mills para crear la mayor empresa papelera europea). Forestal Oriental está plantando 30.000 hectáreas de eucaliptos para la exportación de madera hacia las plantas de UPM-Kymmene en Finlandia. En razón de la experiencia internacional de sus accionistas (en particular el fallido intento de la Shell de forestar en Tailandia, donde la oposición de la población local fue fuerte), es al momento la única empresa que realiza "marketing verde" en Uruguay. Como parte de dicha política, llevó a cabo un estudio de impacto ambiental, cuando esto aún no estaba establecido como una obligación por parte de la legislación nacional, aunque hasta ahora sólo ha hecho público un breve resumen (Forestal Oriental 1993).

CUADRO 9.1
Area de plantaciones establecidas por año en Uruguay (hectáreas)

Año	hectáreas
1975-88	2.045 (promedio)
1989	6.239
1990	10.791
1991	15.451
1992	23.631
1993	34.808
1994	33.768

Fuente: Buxedas1995

También empresas españolas y chilenas invirtieron en plantaciones en Uruguay, estimuladas por el entonces Presidente de la República (Luis Alberto Lacalle), quien escribió en un folleto promocional: "Con la experiencia de haber invertido en mi propio campo, le recomiendo que estudie estas oportunidades y siga mi ejemplo" (Uruguay, MGAP 1995).

Una ceguera voluntaria

Pese a que los planes actuales apuntan al establecimiento de 200.000 hectáreas de plantaciones en cinco años a partir de 1991, ninguna de las agencias multilaterales o bilaterales que apoyan las plantaciones han estudiado sus posibles impactos ambientales.

Por ejemplo, el Director Ejecutivo del Proyecto de Desarrollo Forestal del BIRF en Uruguay, Jaime Latorre, ha desmentido que los monocultivos forestales tengan algún impacto ambiental negativo, sin que el proyecto a su cargo haya realizado ninguna investigación en ese sentido. Latorre afirmó en 1991 que con estas nuevas plantaciones "el país estaría demostrando al mundo que hacer bosque donde antes no los hubo es inscribir su nombre en aquella reducida lista de países que efectivamente contribuyen al mejoramiento ambiental mediante un desarrollo productivo sostenido" (Latorre 1991). El propio Banco Mundial, en su informe presentado a la junta de directores ejecutivos para la aprobación del proyecto, parte de la base, sin ninguna evidencia, de que las plantaciones industriales, en vez de generar problemas ambientales, van a ayudar a contrarrestar los procesos de degradación y erosión de suelos (World Bank 1989). A pesar de que, en contraste, la OEA sugiere la conveniencia de investigar "los comportamientos de las plantaciones forestales en proceso de expansión y de las respuestas de los ecosistemas a ellas" (OEA 1994), dicha recomendación no ha resultado en investigaciones de ningún tipo.

El estudio y la diseminación de información sobre los reales y potenciales impactos de estas plantaciones sobre el ambiente y la sociedad, ha recaído entonces en las organizaciones no gubernamentales (ONGs), junto a un reducido número de investigadores independientes. En particular, las ONGs han presentado suficiente evidencia como para justificar la asignación de recursos del estado a la investigación sobre el tema. Los posibles impactos sobre el agua y los suelos han sido documentados por Panario et al. (1991), sobre la fauna por Gudynas (1989, 1990), por Gudynas & Rudolf (1987) y sobre la sociedad y la economía por Carrere (1989, 1992), Damiani (1990), Pérez Arrarte et al. (1993), Carrere et al. (1995) y Stolovich (1995).

Se ha diseminado públicamente información para contrarrestar la propaganda forestal oficial a través de una serie de actividades. Las ONGs han utilizado libros y artículos para generar conciencia sobre la temática de las plantaciones y se han organizado talleres, seminarios, conferencias y debates públicos, con la participación de ONGs ambientalistas, sindicatos, agrónomos, representantes de las empresas forestales, organizaciones de jóvenes, universidades y comunidades locales en las áreas forestales. La visión distinta presentada por las ONGs, está posibilitando que la gente adopte posiciones informadas sobre como enfocar el tema de las plantaciones y en consecuencia la oposición se ha incrementado y fortalecido.

Es interesante destacar que las empresas transnacionales son más receptivas que los agrónomos forestales locales, a la idea de que las plantaciones industriales puede(n) tener impactos negativos sobre el ambiente. Por ejemplo, las evaluaciones de impacto ambiental llevadas a cabo por Forestal Oriental y por la firma consultora Informes y Proyectos S.A. (INYPSA) para Transpapel (un proyecto de una planta de papel al parecer respaldado por capitales suizos), señalan los posibles impactos sobre el agua, los suelos y la biodiversidad. Tales advertencias no han sido tomadas seriamente o han recibido el silencio por respuesta por parte de los funcionarios de gobierno y por los forestales en general. En junio de 1995, el Director de la Dirección de Recursos Renovables, Roberto Cal, dijo que las manifestaciones de la Red de ONGs ambientalistas, que señalaban los impactos ambientales de las plantaciones, "parten de errores de información". y que en España "se demostró que el impacto negativo no era tal". Estas afirmaciones resultan sorprendentes, dados los estudios llevados a cabo en España por Bermejo (1994, 1995), Groome (1994), González Bernáldez et al. (1989), Castroviejo et al. (1985), Márquez Fernández (1985), Ruiz Pérez (1990), PSOE (1979), Coordinadora Extremeña de Protección Ambiental (1992), y otros. En Uruguay, sostiene Cal, "no hay indicios de que estas plantaciones provoquen impacto negativo o degradación" (La República 7.6.1995).

Sin embargo, ya existe amplia evidencia en Uruguay sobre la debilidad intrfnseca del modelo de plantaciones industriales monoespecíficas. En efecto, en la década de 1960 se realizaron extensas plantaciones de Pinus radiata (tal como había recomendado el experto de la FAO Lewis Rogers), con excelentes resultados iniciales. Sin embargo, a los pocos años las plantaciones fueron afectadas por ataques de la polilla del brote (Ryacionia buoliana), que se extendieron rápidamente a casi todas las plantaciones del país, asociados además a un hongo (Diplodia pinea), lo cual obligó a abandonar definitivamente la plantación de esa especie (Morey & Porcile 1992).

Afortunadamente, el país aún no se había embarcado en un plan forestal tan ambicioso como el actual, por lo que las pérdidas económicas no fueron tan cuantiosas como podrían haber sido. Sin embargo, en la actualidad, con las 200.000 hectáreas que ya existían y las 200.000 hectáreas del plan forestal, las pérdidas podrían ser enormes, ya que las plantaciones son fundamentalmente de dos especies de pinos (Pinus elliottii y P. taeda) y de dos especies de eucaliptos (Eucalyptus globulus y E. grandis).

Es de destacar que la mayoría de dichas especies ya presentan problemas sanitarios, entre los que se cuentan insectos como las hormigas cortadoras de los géneros Atta y Acromyrmex, un taladro (Platypus sulcatus), el gorgojo del pino (Pissodes castaneus), la avispa de la madera (Sirex noctilio), los gorgojos del eucalipto (Gonipterus gibberus, G. scutellatus), el taladro de los eucaliptos (Phoracantha semipunctata) y una serie de hongos que atacan a los pinos (Diplodia pinea, Dothistroma pini) y a los eucaliptos (Phytophtora cinnamomi, Cladosporium eucaliptii, Septonema eucalipticola, Pestalozzia molleriana y Alternaria sp.) (Morey & Porcile 1992). Como dicen los dos investigadores mencionados, dado el impulso que está recibiendo el sector forestal, "es de prever un crecimiento de los recursos forestales lo que presupone un incremento potencial de las plagas y enfermedades existentes así como un riesgo mayor de que nuevos organismos perjudiciales encuentren condiciones más favorables para su crecimiento en el país". Y si se tienen que aplicar pesticidas químicos toda vez que una plaga no pueda ser controlada con manejos silviculturales, esto acarrearía gravísimas consecuencias sobre el ambiente en las áreas forestales.

Por otro lado, ya existe en el país cierta experiencia en materia de impactos sobre los cultivos agrícolas a nivel de pequeños productores. En el período entre los años 70 y 80, en que se llevaron a cabo plantaciones con fines energéticos, los pequeños productores realizaron intensas movilizaciones para lograr la prohibición de la plantación de eucaliptos en regiones predominantemente agrícolas, pero sus posiciones no fueron tenidas en cuenta a nivel de gobierno. Entre otros impactos, mencionaban la aparición de plagas que atacaban sus cultivos, la competencia por agua y nutrientes por parte de los árboles, la sombra proyectada que afectaba los rendimientos agrícolas y el peligro de incendios. Esto último traía aparejada incluso la inseguridad personal, dada la proximidad de las plantaciones a los hogares de los agricultores. (Damiani 1990).

Hay otro tipo de impacto, que tiene que ver con las modificaciones que está sufriendo el campo uruguayo en materia de tenencia de tierras. En efecto, los grandes latifundios ganaderos habían estado reduciéndose en extensión, fundamentalmente por efecto de las leyes de herencia. En la actualidad, las plantaciones están dando lugar a una reforma agraria . . . pero al revés. Las inversiones en el área forestal están dando lugar a la concentración de predios en menos manos y en muchos casos extranjeras. La estancia típica uruguaya abarca unas 2.000-3.000 hectáreas y son muy escasas las que superan las 10.000 hectáreas. Sin embargo, las empresas transnacioales Shell/Kymmene y ENCE (una empresa española de pulpa y papel), ya son propietarias de más de 30.000 hectáreas cada una y tienen planes de duplicar sus existencias de tierra. Los nuevos propietarios de estos predios son además inversores típicamente capitalistas y no productores agropecuarios tradicionales. Todo esto puede dar lugar a cambios importantes en la sociedad uruguaya, con un aumento de la dependencia con respecto a los nuevos actores transnacionales, que pueden pasar a dominar importantes áreas del país.

En todo esto, los trabajadores parecen tener poco para ganar, salvo la generación de algunos nuevos empleos, pero caracterizados por las bajas remuneraciones, la inestabilidad y las malas condiciones de trabajo, en particular en el sector de los subcontratistas (Carrere 1989; Stolovich 1995). Sin embargo, incluso este tipo de empleo es en algunos casos preferible a la desocupación o a los bajos salarios que se pagan en el sector ganadero. Además, aunque las condiciones varían de lugar en lugar, el nivel de sindicalización rural es muy bajo debido a la experiencia limitada de los sindicatos, la baja concentración de trabajadores, la estacionalidad del trabajo (la mitad de todos los trabajadores forestales son zafrales), el temor de los trabajadores de llegar a perder sus únicas posibilidades de empleo y, en algunos casos, el carácter represivo de la administración (Latorre 1995). Los sindicatos son fuertes fundamentalmente en algunas pocas zonas con regímenes administrativo liberales (por ejemplo, en las plantaciones de la Caja Bancaria, propiedad de los funcionarios bancarios del país) y donde existen grandes concentraciones de trabajadores a tiempo completo. La solución, como sugiere el sociólogo Raúl Latorre (1995), requiere de una visión integral de la forestación, lo cual implica "una política del Estado que al estímulo a la inversión le añada medidas para mejorar la calidad de vida de los trabajadores".

Una mala inversión para el país

Uno de los principales argumentos utilizados por el gobierno para la promoción de los cultivos forestales es el de la generación de divisas a través de la exportación. Sin embargo, del análisis de las cifras probables de exportación, este argumento no resulta convincente. Si se incluyen todos los costos en los que incurre el país para posibilitar dicha exportación, resulta que el balance puede ser hasta negativo. Se estima que las exportaciones de madera para pulpa pueden generar apenas US$53 millones en el año 2.000 y US$82 millones en el 2.010, lo que equivale a alrededor del 3-4% del total exportado anualmente por el país (Stolovich 1985).

CUADRO 9.2
Exportaciones uruguayas de madera para pulpa: ganancias y pérdidas para el país en dos años indicativos (en US$ millones)

Fuente: Stolovich 1995

Pero incluso para lograr ese nivel de exportación, el país debe transferir recursos desde otros sectores hacia el sector forestal. Los subsidios, exoneraciones impositivas, carreteras, puentes, ferrocarriles, instalaciones portuarias, importaciones adicionales, deben ser pagados por la sociedad en su conjunto. A esto se debe agregar además el costo de oportunidad de la tierra, es decir, los ingresos que dejan de percibirse de las producciones a las que estaba sometido el suelo antes de su ocupación por las plantaciones. El economista Luis Stolovich (1995) ha delineado un balance en el que se observa que el ingreso de divisas de las exportaciones proyectadas de madera para pulpa pasa a ser negativo una vez que se toman en cuenta todos los costos y que el balance continúa siendo negativo en el 2.010 (ver Cuadro 9.2). Tal como lo plantea un analista de las ONGs, "la exportación de rollizos . . . es volver al siglo XIX":

"Uruguay no sólo devendría un país exportador de materia prima con escaso valor agregado, sino que además estaría realizando un gran esfuerzo social (de transferencias, inversiones, etc.) para promover una actividad que, por los escasos saldos sociales que aportaría en la mejor de la hipótesis, no sería una fuente de excedentes para un impulso a la economía global del país" (CIEDUR 1991).

De acuerdo con Stolovich, el balance sólo pasa a ser positivo cuando se incorporan exportaciones de pulpa. En ese caso, se proyecta para el año 2000 un pequeño superávit de US$20 millones, que asciende a US$60 millones en el 2010.

Sin embargo, esas cifras no son particularmente significativas, si se las compara con la deuda externa de Uruguay, que en 1994 ascendía a US$5.253 millones (World Bank 1995). Las cifras de Stolovich no incluyen además los costos ambientales, tales como los impactos de las plantaciones sobre el agua, los suelos y la biodiversidad, así como la contaminación industrial. También parten de la hipótesis de que el país podrá exportar toda su pulpa y madera para pulpa, lo cual es sumamente dudoso, teniendo por ejemplo en cuenta lo que aconteció en 1993, cuando "los exportadores estuvieron parados casi un año porque no se podía exportar, porque el precio internacional no les daba para comprar internamente madera" (Pérez Arrarte 1995). Además, como señala Stolovich, la especialización en materias primas como la celulosa, con una tendencia a largo plazo descendiente en materia de precios, colocaría a todo el sector "en una situación de permanente incertidumbre y a merced de una demanda concentrada" (Stolovich 1995). Tales incertidumbres sólo refuerzan la cuestión básica de por qué no se ha dado al pueblo uruguayo la oportunidad de decidir, si resulta acertado dedicar tanto de los escasos recursos económicos del país, al sector de plantaciones forestales.

Conclusiones

Los sucesivos gobiernos de Uruguay que han impulsado este modelo de desarrollo forestal orientado a la exportación, declaran seguir los lineamientos de una política económica neoliberal y por ende niegan todo tipo de apoyo a las actividades productivas y se las abandona a su suerte, en un mercado internacional crecientemente globalizado y competitivo. Sin embargo, han volcado ingentes recursos al sector forestal. Mientras se niegan recursos a la enseñanza, la previsión social, la salud, la vivienda, etc., el gobierno subsidia a gigantes como la Shell "que movilizan en el mundo cifras superiores a las de todo el país" (Stolovich 1995). Sin tales subsidios, este tipo de desarrollo forestal no sería rentable para la inversión privada. A ello se suma que, incluso como actividad subsidiada, no modifica sustancialmente los ingresos del país en materia de exportaciones.

Este tipo de forestación para exportación no sólo no mejora el medio ambiente, sino que amenaza degradarlo. Las plantaciones, realizadas básicamente en ecosistemas de pradera, generan graves impactos sobre los ecosistemas locales y regionales en materia de suelos, agua, flora y fauna. A nivel social, los pocos empleos que generan, poco pueden hacer para mejorar la calidad de vida de la población rural y al mismo tiempo este modelo forestal tiende a concentrar la tierra y otras formas de poder en menos manos. En resumen, la gran beneficiada será la industria papelera del Norte, que estará en condiciones de explotar una nueva fuente de materia prima barata y homogénea,. Los elevados costos ambientales y sociales serán pagados por la presente y futuras generaciones de uruguayos.

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